Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Constitucional,
Os Deputados da Assembleia da República abaixo-assinados, em número superior a um décimo dos Deputados em efetividade de funções, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.2 1 e na alínea f), do n.2 2, do artigo 281. da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 51. e 62, n. 2, da Lei n.2 28/82, de 15 de Novembro (com as alterações introduzidas pela Lei n.2 143/85, de 26 de Novembro, pela Lei n.2 85/89, de 7 de Setembro, pela Lei n.2 88/95, de 1 de Setembro, e pela Lei n.2 13-A/98, de 26 de Fevereiro), requerem ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das normas contidas no Decreto-Lei n. 133/2013, de 3 de outubro, que “estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas”, adiante referenciadas.
O Decreto-Lei n.2 133/2013, de 3 de outubro contém diversas disposições que, no entender dos requerentes, violam princípios e normas constitucionais, pelo que, pelas razões adiante explicitadas, requerem a fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade das seguintes normas: do artigo 18., por violação da autonomia e do direito de negociação coletiva e dos princípios da proporcionalidade e da tutela da confiança e da segurança jurídica e do artigo 14., por violação do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica.
Os fundamentos ora aduzidos pelos requerentes relativamente à inconstitucionalidade das normas enunciadas, previstas no Decreto-Lei n.2 133/2013, de 03 de outubro, são os seguintes:
• Da inconstitucionalidade do art. 14., por violação do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica;
1. No art.9 14. do Decreto-Lei n.2 133/2013, de 03 de outubro, prevê-se a possibilidade de serem fixadas normas excecionais, de carater temporário, relativas ao regime contributivo e valorizações remuneratórias dos titulares dos órgãos sociais e dos trabalhadores das entidades públicas empresariais, empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público e das entidades dos setores empresariais local e regional.
2. A aplicabilidade desta norma é independente do vínculo contratual e da
natureza da relação jurídica de emprego.
3. Assim e através desta disposição, torna-se possível que através de lei, e dispensada a fundamentação em interesse público, sejam emitidas normas que venham a pôr em causa o regime retributivo, em flagrante violação do direito à retribuição dos sujeitos compreendidos no âmbito da norma.
4. Convém ainda assinalar que este preceito consagra uma exceção à aplicabilidade do regime laboral comum, sendo especialmente relevante ter em atenção que, de acordo com o Código do Trabalho, a retribuição não pode ser unilateralmente diminuída.
5. Ainda que não expressamente referido na Constituição da República Portuguesa, o princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica consubstancia um princípio essencial na Constituição material do Estado de Direito, retirando-se assim do art.22. da Constituição e consubstanciando-se na ideia de estabilidade e segurança jurídica.
6. Materializa-se em exigências dirigidas ao Estado, nomeadamente na previsibilidade da atuação estatal, na clareza e suficiente densidade normativas, na publicidade e transparência e na observância dos direitos, expectativas e interesses legítimos dos particulares.
7. A problemática surge na situação de emergência de exigências em sentido oposto dignas de proteção e com peso igualmente relevante.
8. Esta garantia subjetiva reclama atuação quando, cumulativamente, se verificarem os seguintes factos:
a) A existência de expetativas legítimas na continuidade de uma dada situação jurídica;
b) Essas expectativas tenham sido estimuladas, alimentadas ou toleradas pela atuação do Estado;
c) Sobrevenha uma alteração inesperada do comportamento do Estado que abale a confiança que os particulares nele detinham;
9. Dever-se-á fazer então, e como adiante se fará, uma ponderação de alternativas, uma vez que se o legislador conseguir, de forma menos restritiva e menos agressiva da confiança dos particulares, alcançar o fim, então tudo o for para além da realização desse mínimo de agressividade deverá ser considerado inconstitucional, por consubstanciar uma afetação desnecessária dos direitos protegidos dos particulares.
10. Assim, o interesse público que ordena a norma tem de superar em importância as expectativas dos particulares, devendo em caso de dúvida prevalecer a posição do legislador, que terá uma ampla margem de conformação, ainda que essa margem seja reduzida no caso de estarem em jogo direito fundamentais.
Será ainda necessário que a restrição passe no teste imposto da proporcionalidade, através do qual, com a ponderação de alternativas, se concluirá pela sua adequação, indispensabilidade e proporcionalidade.
11. Repescamos a fórmula que resulta da construção jurisprudencial relativa à mecânica aplicativa deste princípio, densificada desde o Acórdão n.2 287/90 e expresso no Acórdão n.2 128/2009:
“De acordo com esta jurisprudência sobre o princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, para que esta última seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:
a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possam contar; e ainda
b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar e prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.22 do artigo 18. da Constituição).
Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitas ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.
Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado. Todavia, a confiança, aqui, não é uma confiança qualquer: se ela não reunir os quatro requisitas que acima ficaram formulados a Constituição não lhe atribui proteção”
12. Esta ponderação entre os direitos e interesses em oposição deverá ser feita pelo método com que se julga sobre a proporcionalidade ou adequação substancial de uma medida restritiva de direitos, sendo que mesmo que se conclua pela elevada importância do interesse publico na mudança do quadro legislativo, ainda assim, será necessário aferir se a medida do sacrifício imposto aos particulares é “inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa” — Acórdão do Tribunal Constitucional n.2 287/90
13. Vejamos, então, a aplicação concreta aos preceitos em apreço.
14. Quanto à disposição inscrita no número 2 do art.2 14., cumpre dizer que o Estado encetou comportamentos capazes de gerar confiança nos particulares neste domínio, pois foi o próprio Estado, na sua atuação no seu setor empresarial, a definir o seu estatuto como trabalhadores e a natureza do seu vínculo. As expetativas destes sujeitos destinatários da norma são legítimas e fundadas em boas razões, não só pelo que acima se expôs, mas também porque, normalmente, as questões salariais tendem a gozar de uma maior estabilidade e segurança. Quanto à realização de planos de vida, é claro que as questões relacionadas com matérias remuneratórias condicionam a definição de planos de vida, pois é de acordo com estas que se assumem compromissos e encargos. Por outro lado, também não se vislumbram razões de interesse público que justifiquem esta disposição. Estabelecendo como faculdade, podendo ou não vir a concretizar-se legalmente, estamos a lidar com um juízo de prognose relativamente à ocorrência de um interesse público indefinido no momento de emissão da norma.
• Da inconstitucionalidade do art.218. por violação do direito de contratação e negociação coletiva, do princípio da proporcionalidade e do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica;
1. A norma que os requerentes questionam pretende definir os valores do subsídio de refeição, ajudas de custo e de transporte por deslocações em território português e ao estrangeiro devidas aos titulares de órgãos de administração ou de gestão e aos trabalhadores das entidades públicas empresariais, empresas públicas de capital exclusivamente ou maioritariamente publico e entidades do setor empresarial local ou regional.
2. Relativamente à retribuição devida por trabalho suplementar e à retribuição devida por trabalho noturno, prestada pelos trabalhadores das já referidas entidades, é aplicável o regime previsto na Lei n.2 59/2008, de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas.
3. Finalmente, estabelece-se no número 4 do referido artigo 18.2 que o regime fixado neste artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, que disponham em sentido contrário, bem como sobre os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho, atuais e futuros. Abre-se apenas exceção para as Leis do Orçamento de Estado.
4. De facto, é apenas esta exceção, consagrada no n.2 2 do art.243.2 da Lei n.2 83-C/2013, de 31 de Dezembro, que leva a que, no corrente ano de 2014, os valores pagos a título de subsídios de refeição percebidos a 31 de Dezembro de 2013, não sejam reduzidos para aquele outro montante fixado na Portaria n.2 1553 -D/2008, de 31 de dezembro, alterada pela Portaria n.9 1458/2009, de 31 de dezembro — 4,27 € - mas antes congelados até que esse montante atinja aquele valor.
5. Tratando-se de uma norma orçamental, presume-se a sua vigência temporal circunscrita à vigência orçamental e, portanto, anual. No entanto, a eventual existência desta disposição orçamental em nada afeta o juízo de inconstitucionalidade sobre este art.218., uma vez que o que se questiona é a própria norma e não a “disposição-travão” que bloqueou a sua aplicação para o ano de 2014.
6. Esta norma incide sobre matérias que integram a reserva constitucional de contratação coletiva (art.Q 56.2/3 e 4) cuja delimitação resulta dos artigos 58. e 59.2 da Constituição, integrando o núcleo essencial do direito de contratação coletiva, direito fundamental dos trabalhadores.
7. Este direito fundamental deve ser exercido pelas associações sindicais, constituindo a revogação de cláusulas de contratação coletiva por lei imperativa uma limitação à liberdade negocial e, portanto, uma restrição do direito fundamental de negociação coletiva, tendo, por isso, de obedecer aos princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade.
8. Além do mais, será de ter em conta que a norma ora analisada não só vem estabelecer a sua imperatividade e consequente derrogação da negociação coletiva já desenvolvida pelas partes, como vem condicionar todas as perspetivas futuras de negociação, intrometendo-se se forma inaceitável na autonomia futura das partes.
9. Com esta redação, a presente norma retira definitivamente do âmbito da negociação coletiva e do âmbito da autonomia das partes matérias que integram o seu núcleo essencial.
10. No art.9 56.2/3 da Constituição, o direito de contratação coletiva é exercido “nos termos da lei”, discutindo-se, a este propósito, se a lei está habilitada a proceder à própria definição do âmbito da contratação coletiva ou se apenas pode regulamentar o exercício deste direito.
11.0 entendimento do Tribunal Constitucional tem sido no sentido de que o direito de contratação coletiva se encontra sob reserva de lei, o que significa que a lei ordinária apenas pode regular o direito de negociação e contratação coletiva, mas *deixando sempre um conjunto de matérias minimamente significativo aberto à negociação. Como afirmado em sucessiva jurisprudência (Acórdão n.9 517/98, Acórdão n.9 634/98 e no Acórdão 391/04) e reafirmado no Acórdão n.2 602/2013: «... a Constituição garante-o, de facto, “nos termos da lei”; no entanto, isto “não significa que a lei possa esvaziar de conteúdo um tal direito, como sucederia se regulamentasse, ela própria, integralmente as relações de trabalho, em termos inderrogóveis pelas convenções coletivas.
Significa apenas que a lei pode regular o direito de negociação e contratação coletiva — delimitando-o ou restringindo-o —‘ mas deixando sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto a essa negociação. Ou seja: pelo menos, a lei há de garantir uma reserva de convenção coletiva”. Na 8 verdade, o direito em apreço é imediatamente reconhecido pela Constituição e não um direito derivado da lei. »
12.0 objetivo da norma cuja constitucionalidade se questiona é o de assegurar a efetividade das alterações legislativas, impedindo que paralelamente ao regime que pretendem instituir sobrevivam regimes anteriores ou surjam novos regimes, coletivamente contratualizados e mais favoráveis aos trabalhadores, operando-se assim uma sobreposição das novas disposições legais às integradas nos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho, anteriores e posteriores à sua entrada em vigor.
13.Os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho são expressão maior da autonomia coletiva, expressamente reconhecidos como uma fonte específica no âmbito do direito do trabalho, disciplinando o contrato de trabalho, podendo afastar normas legais neste âmbito, exceto quando estas sejam imperativas.
14. Os conflitos decorrentes da sucessão de normas legais no tempo são resolvidos por regras especiais de direito transitório ou, subsidiariamente, pelas regras gerais, inscritas no art.2 12.2 do Código Civil que consagra o princípio da não retroatividade — de acordo com este princípio, a lei nova seria aplicável aos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho e aos contratos de trabalho em vigor, ressalvando-se contudo, os efeitos já produzidos e as situações jurídicas já constituídas.
15. Assim, é necessário avaliar, em relação a cada um dos preceitos que compõem a norma que se questiona, se o respetivo objeto material integra a reserva de convenção coletiva, isto é, o núcleo fundamental daquele direito, determinado em função dos artigos 56.9/1, 58. e 592 da Constituição e, em caso afirmativo, submeter aos requisitos de admissibilidade constitucional das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, previstos nos artigos 18.2/2 e 3 da Constituição, bem como se estamos perante uma violação da proteção da confiança.
16.Também no já citado Acórdão n.2 602/2013 se refere que “a fixação das remunerações dos trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho é um campo especialmente aberto à autonomia da vontade e, assim, à regulamentação coletiva”.
17.As matérias aqui tratadas não são consideradas como integrando um regime caracterizado pela sua injuntividade, pelo contrário, integram-se no conjunto de matérias que, pela sua direta conexão com os direitos do trabalhador, especialmente regulados no art.259.2 da Constituição, possuem uma vocação particularmente direcionada para serem objeto de negociação coletiva.
18. Não estando em causa a definição de balizas de regulação, mas uma verdadeira supressão, para o presente e o futuro, de matérias ao âmbito da negociação coletiva, num domínio especialmente vocacionado para a autonomia das partes, afigura-se que estes preceitos ultrapassam em muito a simples regulamentação do direito de contratação coletiva e invadem o seu âmbito de proteção.
19. Na verdade, em algumas empresas e categorias profissionais, a aplicação do regime previsto neste Decreto-Lei resultaria numa redução de cerca de 30% a 40% de redução dos rendimentos reais desses trabalhadores.
20. Neste caso concreto a lei invade, de forma desnecessária e desadequada, aquilo que compõe o conteúdo essencial da negociação coletiva, derrogando de forma imperativa as normas convencionais em vigor e vedando às partes a possibilidade de futuramente estabelecerem negociações sobre aquelas
matérias.
21. No extenso preâmbulo que antecede este diploma não são apresentadas razões preponderantes de interesse público nas quais se possa fundar esta restrição do direito de negociação e contratação coletiva, não sendo sequer indiciada, quanto mais provada, a indispensabilidade desta medida para assegurar o cumprimento de um outro interesse constitucionalmente protegido, pelo que concluímos pela violação do principio da proibição do excesso, inscrito no número 2 do art.218. da Constituição.
22. Quanto à aplicação do princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica, dificilmente podemos aceitar que os destinatários das normas podiam expectavelmente contar com esta mutação da ordem jurídica, pois o Estado tomou comportamentos que em muito elevaram a confiança destes particulares na manutenção do quadro legal vigente. Cumpre aqui recordar que o Estado, através do Governo, se assumiu como contraparte na negociação coletiva, pelo que as expetativas são, especialmente elevadas e intensas.
23.Naturalmente, por configurar uma alteração inesperada, com a qual os destinatários não podiam contar, sobretudo porque as suas expetativas legítimas se fundavam em comportamentos do Estado, como contraparte na negociação colêtiva, trata-se também duma violação do princípio da tutela da confiança, ínsito no princípio do estado de direito democrático (art.9 2.2 Constituição da República Portuguesa).
Em conclusão:
Pelas razões expostas, os Deputados à Assembleia da República abaixo-assinados, ao abrigo do disposto na alínea a), do n.2 1 e na alínea f), do n.2 2, do artigo 281. da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 51.2 e 62, n.2 2, da Lei n.9 28/82, de 15 de Novembro (com as alterações introduzidas pela Lei n.2 143/85, de 26 de Novembro, pela Lei n.9 85/89, de 7 de Setembro, pela Lei n.2 88/95, de 1 de Setembro, e pela Lei n.2 13-A/98, de 26 de Fevereiro), requerem ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das seguintes normas do Decreto-Lei n.2 133/2013, de 03 de outubro:
• Do artigo 14,2, por violação do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático e decorrente do artigo 2. da Constituição.
• Do artigo 18., por violação do direito de negociação e contratação coletiva, consagrado no art.2 56.9/3 da Constituição, por violação do princípio da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13º da Constituição e por violação do princípio da proteção da confiança decorrente do artigo 2g da Constituição.
