Terceira alteração à Lei nº 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de Enquadramento Orçamental)
Senhor Presidente Senhoras e Senhores Deputados
A Lei de Enquadramento Orçamental resultou, como é sabido, de uma participação alargada ocorrida na anterior legislatura, tendo sido então aprovado um texto que, em nossa opinião, permite dar uma resposta adequada às necessidades e exigências de acompanhar os orçamentos de Estado, seja no plano de verificação da respectiva execução, seja no que respeita à antecipação das condições que devem determinar a sua elaboração.
O mal, quanto a nós, não reside tanto no actual texto da Lei mas na necessidade de lhe dar pleno cumprimento. É sempre possível e desejável melhorar conceitos e procedimentos designadamente no que respeita ao reforço de normas claras de natureza plurianual, para os quais parece estar agora – e bem – reunido consenso alargado.
Do conjunto de alterações apresentadas pelo Partido Socialista, no seu Projecto de Lei 416/IX, há certos elementos que nos merecem algumas dúvidas e objecções.
Desde logo, o facto de se determinar que no debate de Maio sobre as orientações da política orçamental – que o PS designa como pré-orçamento – sejam apresentadas propostas com “carácter vinculativo para o Orçamento a apresentar em Outubro”, nomeadamente em relação aos grandes agregados das despesas, às projecções de receitas ou aos limites de endividamento.
A natureza vinculativa destas obrigações levanta interrogações quanto aos constrangimentos a que ficará sujeita a Proposta de Lei do Orçamento de Estado perante a hipótese de sucederem, no período que medeia entre Abril e Outubro, alterações sensíveis e mais ou menos expectáveis da situação económica e financeira nacional e internacional.
O PS propõe também a criação de uma Comissão de cinco Peritos para avaliar a adequação da Proposta de Lei de orientação de despesa pública e da Proposta de Lei do Orçamento de Estado. O perfil técnico, e necessariamente político, a importância e relevância públicas dos seus componentes vão, a ser aprovada esta ideia, certamente condicionar e até limitar a autonomia política e a capacidade de intervenção própria dos deputados da Comissão de Economia e da própria Assembleia da República.
Se a criação desta Comissão nos merece muitas dúvidas, já admitimos a criação de uma unidade de apoio técnico, ainda que ela pudesse já existir no âmbito das Comissões de Economia e Finanças e de Execução Orçamental e da respectiva articulação com o Tribunal de Contas. A existência de staffs técnicos, com recursos humanos adequados, é, aliás, uma necessidade crescente para o trabalho das Comissões. Isso melhoraria, sem limitações da autonomia dos deputados, as capacidades de intervenção política do Parlamento.
Noutro plano, e para além do reforço do carácter plurianual do OE, constituem propostas positivas as que pretendem introduzir a obrigatoriedade do Governo apresentar orçamentos por objectivos, bem assim como a obrigatoriedade de apresentar todos os encargos assumidos e não pagos, superiores a noventa dias, ou de impor a aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública até ao final de 2005.
Qualquer destas normas poderá permitir acréscimos de transparência no processo orçamental.
A necessária articulação funcional entre o Orçamento de Estado e as Grandes Opções do Plano, com a harmonização e sistematização dos objectivos inseridos nos dois documentos, é uma ideia comum aos projectos de lei do PS e do PSD/CDS, sendo necessário, porém, precisar as condições em que o Conselho Económico e Social prosseguirá, e reforçará, a sua intervenção na análise, na discussão e até na elaboração das Grandes Opções do Plano. Compatibilizar os objectivos orçamentais com os inscritos nas Grandes Opções do Plano não pode – em nenhum caso – coarctar ou limitar (pelo contrário, deve reforçar) a intervenção do CES na elaboração das GOPs.
Já quanto ao Projecto de Lei nº 440/IX, da autoria do PSD e do CDS, o qual deu apenas entrada na Mesa da AR há uma semana, ele mostra quanto a maioria vem ao encontro da necessidade de reforçar os conceitos de plurianualidade, admitindo, por outro lado, mas agora de forma expressa, que o debate de orientação orçamental a ocorrer durante o mês de Maio, pode e deve abordar bem mais que a execução orçamental em curso, alargando as medidas e os dispositivos que permitem um debate sobre a orientação dos agregados orçamentais e sobre a evolução das perspectivas macroeconómicas que deverão nortear e balizar o orçamento a debater a partir de 15 de Outubro.
São ainda formuladas regras que permitem apreciar de forma antecipada, (ao contrário das decisões tomadas pelo Governo no final de 2003), o Programa Anual de Estabilidade e Crescimento antes da sua “entrega definitiva” ao Conselho e à Comissão Europeia.
O Projecto de Lei da maioria parlamentar introduz, porém, propostas que dificilmente poderemos aceitar. Antes do mais, substitui por uma auditoria interna a exigência legal de realizar auditorias externas periódicas às contas públicas, e que garantiam, à partida, uma maior transparência na análise do rigor da execução orçamental e no objectivo de evitar a má utilização dos dinheiros públicos.
Noutro plano, o Projecto do PSD/CDS pretende dar um golpe na forma como até agora tem sido apresentado o Mapa XV relativo ao Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC).
O PSD e o CDS pretendem que os programas e medidas orçamentais, evidenciando os encargos plurianuais e as fontes de financiamento sejam apenas apresentados ao nível das NUTs II, isto é, ao nível das grandes regiões planos.
Percebe-se a intenção: em vez de continuar a mostrar os programas e medidas a aplicar nos diversos Distritos e Concelhos do País, o PSD e o CDS/PP querem tornar impossível o conhecimento, através do PIDDAC, do que o Governo pretende ou não fazer num determinado Distrito.
Não queremos que o pormenor das medidas vá ao nível do fontanário ou dos passeios a construir em tal ou tal localidade. Nada disso. O que queremos é que uma circular regional, ou a construção de uma nova instalação portuária, um novo Centro de Saúde ou de uma nova Escola, sejam claramente identificados ao nível concelhio e distrital. E o que a maioria pretende é fazer diluir, por exemplo, a construção de Centros de Saúde num qualquer programa genérico onde será impossível conhecer onde é que de facto estão previstos os investimentos.
Melhore-se e simplifique-se o Mapa XV. Mas que não se pretenda arredar as populações do conhecimento exacto dos compromissos concretos que este (ou aquele) Governo assumiu com as populações e, consequentemente, impedi las de conhecer exactamente os compromissos executados ou não!
Senhor Presidente Senhoras e Senhores Deputados
A necessidade de melhorar e actualizar a Lei do Enquadramento de Estado, sobretudo quanto ao carácter plurianual do Orçamento de Estado e à gestão nos programas e por objectivos, tem sido de amplo debate e de alguma convergência de opiniões.
Estamos disponíveis para essas convergências. Mas não procurem, a reboque de algumas melhorias, introduzir normas que tornem o Orçamento de Estado num documento mais opaco e de mais difícil compreensão pública.
