Nota da Comissão para as Questões da Ciência e Tecnologia

A propósito do Orçamento do Estado para 1999 C&T: a realidade e a ficção

A apresentação na Assembleia da República das prioridades para 1999 no domínio da Ciência e da Tecnologia, feita recentemente pelo Ministro respectivo, que a fez acompanhar dos elementos orçamentais correspondentes, surge, mais uma vez, como uma oportunidade para apreciar a situação do sector e as medidas que o Governo se propõe pôr em prática. Mais uma vez, também, a comunidade científica portuguesa, que conhece bem as debilidades do nosso sistema científico e tecnológico e os tradicionais bloqueios do sistema, não pode deixar de sair frustrada de uma leitura atenta dos elementos fornecidos. Nem o texto nem os números dão a menor garantia de que, em 1999, algo mude significativamente, numa situação bem conhecida de quantos vivem o dia-a-dia dos centros e laboratórios.

Andamento das "reformas"

O primeiro comentário não pode deixar de recair sobre o andamento das "reformas" no sector da C&T, repetidamente anunciadas, sucessivamente (e inexplicavelmente) proteladas e que o Ministério da C&T quer agora, sem discussão e à pressa, ver aprovadas pelo Conselho de Ministros.

Citando documentos do Ministério da Ciência e da Tecnologia, há dois anos afirmava-se neles que "continuará em 1997 a realização e consolidação do conjunto de reformas legislativas centrais do sistema científico e tecnológico nacional (…) iniciadas em 1996(…)", e que "(…)serão efectuadas reformas ao Estatuto dos Bolseiros e à Carreira de Investigação e será, também, preparada e proposta a revisão da Lei nº 91/88 sobre Investigação Científica e Desenvolvimento Tecnológico"(1).

Um ano mais tarde, nas Grandes Opções do Plano para 1998, afirmava-se que se "deram em 1997 os passos decisivos para a reforma e expansão do sistema científico e tecnológico português" E, numa referência ao (no mínimo polémico) processo das avaliações, informava-se que estas "conduziram a diagnósticos rigorosos dos quais se deduzem linhas de actuação claras" tudo apontando para a "necessidade de reformas institucionais profundas (…)" que são "prioritárias nas Grandes Opções do Plano para 1998"(2). Chegados ao presente, pode ler-se no documento de apresentação do OE para 1999 no sector da Ciência e da Tecnologia(3), entregue na Comissão Parlamentar de Educação, Ciência e Cultura, que, em 1998, foi lançado "um Programa de Apoio à Reforma das Instituições Públicas de Investigação"(4) e, ainda, que as "reformas legislativas profundas" cuja necessidade as avaliações teriam posto a nu, "estão consubstanciadas em diplomas legais fundamentais: o Diploma Quadro das Instituições de Investigação, o novo Estatuto da Carreira de Investigação e o novo Estatuto do Bolseiro de Investigação, a entrar em vigor ainda no corrente ano."

Diplomas legais cujos projectos só foram afinal divulgados perto do fim do mês de Novembro, pretendendo agora o Ministério aprová-los de supetão, sem dar à comunidade científica, aos laboratórios e às universidades, e às próprias organizações sindicais representativas dos trabalhadores do sector, um mínimo de tempo para poderem debatê-los e pronunciarem-se sobre eles.

Despesa de I&DE

Veja-se agora, neste contexto de "reformas", o que se prevê em relação à despesa com actividades de I&DE.

É bem conhecida a crónica pobreza dos recursos disponibilizados pelo Estado, e também por privados, para o financiamento dos organismos e entidades que executam tais actividades. Os dados existentes permitem estimar que será de cerca de 0,75% do PIB a despesa nacional com I&DE em 1999(5), quando no início da presente década este indicador andaria à volta de 0,6%.

É evidente que este caminho não pode levar à necessária alteração qualitativa da situação, ou, se se quiser, que não é possível desta forma descolar em direcção a uma situação de país desenvolvido.

Não são reformas virtuais no papel ou por vezes nem isso, que podem mudar a situação.

É precisa uma forte injecção de fundos dirigidos às instituições; é precisa uma campanha de recrutamento de investigadores e de pessoal técnico destinados a ocupar lugares permanentes nas instituições, campanha acompanhada, no caso deste último pessoal, pela criação de carreiras próprias fortemente revalorizadas.

O que se passa não é nada disto, sendo forçoso dizer que não corresponde à verdade o que se lê no documento das Grandes Opções do Plano para 1999, que foram dados "passos decisivos" na direcção do "reforço drástico dos recursos orçamentais para o desenvolvimento do sistema científico e tecnológico nacional".

Para o demonstrar, tomem-se os principais números da despesa e do financiamento públicos das actividades de investigação científica e desenvolvimento tecnológico, e proceda-se à comparação dos valores orçamentais inscritos em 1998-1999 (valores em milhares de contos):

  1998 1999 Variação
"Grandes Laboratórios"(6)      
Despesas de Funcionamento      
Pessoal 19 869 19 644 - 1,1%
Outras 9 199 8 805 - 4,3%
Total Desp. Funcionamento
(transf. fundos do Orç. Estado)
29 068
(16 418)
28 449
(17 232)
- 2,1%
(+ 5,0%)
PIDDAC 8 379 10 274 + 22,6%
Total "Grandes Laboratórios" 37 447 38 723 + 3,4%
Organismos financiadores tutelados pelo MCT(7)      
Despesas de Funcionamento      
Pessoal 1 004 866 - 13,7%
Outras 1 393 1 374 + 10,3%
Total Desp. Funcionamento 2 397 2 240 - 6,5%
PIDDAC      
Progr. Formação e Mobil. Recursos Humanos 200 130 - 35%
Cooperação Internacional em C&T 28 793 35 455 - 0,5%
Progr. Base de Inv. Científica e Tecnológica 1 505 1 330 - 11,6%
Fundo de Apoio à Comunidade Científica 250 255 + 2,0%
PRAXIS XXI 21 374 28 418 + 33%
Apoio à reforma de Inst. Públ. ou de int. público de Investigação 1 500 1 500 -
Outros Programas e diversos 649 2 510 - 2,87%
Total PIDDAC 28 653 37 303 + 30,2%

Um panorama preocupante

Estes números são particularmente insuficientes se se tiver em linha de conta que a despesa per capita de investigador em Portugal era em 1995 três vezes inferior à da França e apenas 37,5% da média europeia(8). E se se observar, também, que em certos aspectos cruciais a situação do sistema se vem deteriorando com o crescimento rápido do número de doutorados não acompanhado do aumento de recursos financeiros que esse crescimento directa e indirectamente exige, com o aumento do emprego precário em condições que não permitem tirar o rendimento possível do pessoal formado e a degradação, de ano para ano, do rácio técnicos de investigação/investigadores, por impossibilidade de recrutamento de novos técnicos e de substituição dos que atingem a idade da reforma.

A situação dos grandes laboratórios é hoje pior do que era quando o actual governo tomou posse e pode prever-se que será amanhã pior do que é hoje se nada for feito para a alterar no domínio do financiamento, porque reestruturações , por si, não resolvem problemas financeiros (há laboratórios com défices acumulados de muitas centenas de milhar de contos), nem de pessoal, nem de gestão, e, nessas condições, a penúria irá continuar, como irão continuar os bloqueios ao recrutamento de profissionais para emprego estável.

Por outro lado não há planificação credível de investimentos para o sector da ciência e da tecnologia (C&T), e pode dizer-se que não existem órgãos nem canais de recurso para que a comunidade científica, grupos e instituições façam ouvir a sua voz.

Assiste-se a uma gestão incompetente e autocrática do sistema, de efeitos perniciosos sobre um património nacional que tem, apesar de tudo, potencialidades das quais se não tira o partido possível, por ignorância, incúria ou preconceito, ou por cedência a interesses instalados, ou talvez ainda por um pouco de tudo isto.

Não há previsões, há jogos orçamentais, que deixam fundadas dúvidas sobre a capacidade ou talvez o espaço de manobra, de quem gere, para conduzir reformas dignas desse nome. No que toca à Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT) é curiosa a previsão para o ano 2000. Com efeito a confirmarem-se os valores desta previsão inscritos no OE para 1999, estaríamos numa espécie de situação de pré-catástrofe, já que o que se anuncia para 2000 é uma quebra de 2/3 no PIDDAC da FCT (de 34 para 11 Mc).

Tendo em vista a importância de que se reveste o financiamento da Fundação para o funcionamento do SCT nacional, seria curial da parte do governo dar um sinal das suas intenções de financiamento da Ciência numa perspectiva plurianual, defendendo esse financiamento de incertezas e das consequências da inevitável evolução que sofrerá nos próximos anos a massa de fundos comunitários disponível.

Dois exemplos da ausência de planificação credível.

O Laboratório Nacional de Investigação Veterinária (LNIV), de importância estratégica, viu inscrita no OE para 1998 uma dotação inicial do PIDDAC no montante de 1 milhão e 35 mil contos, distribuídos por 11 projectos, prevendo-se no mesmo documento que a dotação correspondente seria, em 1999, de oito milhões 245 mil contos. Um ano depois, no OE para 1999, a verba inscrita é 1 milhão 653 mil contos, ou seja cinco vezes menos! Acrescente-se que se a previsão se tivesse verificado, o LNIV receberia à sua conta quase tanto como todos os grandes laboratórios do Estado em conjunto receberam do PIDDAC.

Outro exemplo. Em Outubro de 1997, o MCT previa um crescimento financeiro do Programa PRAXIS XXI, entre 1998 e 1999, de 3,4 milhões de contos (mais 2Mc de fundos nacionais e mais 1,4 milhões de contos de fundos comunitários, do que em 1998). Um ano depois, o crescimento orçamentado é afinal de 7 Mc, sendo 1Mc de fundos nacionais e 6Mc de fundos comunitários.

Efectivamente, o futuro do financiamento das actividades de C&T suscita particular preocupação no contexto de uma possível quebra do montante dos fundos estruturais europeus canalizados para o nosso País (fala-se em menos 20% para o período 2000-2006). Com efeito no sector da C&T os fundos comunitários têm tido um peso extraordinariamente importante, ao contrário do que seria desejável tratando-se de uma área de enorme importância estratégica. Importância que sucessivos governos têm recusado assumir, negando-lhe o tratamento de excepção em matéria de afectação de recursos financeiros endógenos que essa importância justifica. Tratamento de excepção que afectaria muito pouco a repartição global de recursos públicos dado o pequeníssimo peso do sector, sem deixar de constituir um investimento altamente reprodutivo.

A própria estrutura das despesas orçamentadas pelo MCT (dinheiro a injectar no SCT) flutua ao sabor não se sabe de que ventos. Observe-se que em 1998, as transferências da FCT para instituições públicas e particulares, instituições que devem ser, naturalmente, executoras de actividades de I&D, e destinadas ao pagamento de despesas correntes dessas instituições, ascendia a 8Mc. Para 1999, prevêem-se apenas 2,3 milhões!(9). Em compensação, as transferências com o mesmo destino, destinadas ao pagamento de despesas de capital, sobem cerca 8,6 Mc passando de 3 para 11,6 milhões! Finalmente, os fundos PRAXIS para subsídios a empresas privadas aumentam quase 3,3 milhões de contos, passando de 1,2 para 4,5 Mc(10). Estas modificações na estrutura da repartição dos dinheiros a distribuir deveriam decorrer de uma modificação da política oficial de fomento das actividades de I&D, modificação que o Governo não explicitou e muito menos pôs à discussão.

Quanto aos laboratórios do Estado, instrumento fundamental de qualquer política de desenvolvimento científico e tecnológico, a situação é paradoxal, pois sabendo-se como estão carenciados de recursos, não se entende que os números do orçamento prevejam uma quebra das despesas de funcionamento globais de 2,1%, em 1999, relativamente a 1998, o que representará quase 5% a preços constantes. Se considerarmos também os investimentos (PIDDAC) a variação em termos reais é quase nula (+3,4% a preços correntes). Para os três maiores laboratórios — INIA, INETI e LNEC— a quebra atinge, porém, em termos reais, 8,5%, nas despesas de funcionamento, e 9,6%, no investimento. Entretanto, para 1999, o MCT volta a inscrever no orçamento da Fundação 1,5 milhões de contos destinados a "apoio à reforma de instituições públicas ou de interesse público de investigação"(11). Entretanto, continuam a fazer-se sentir nos laboratórios do Estado os efeitos da iniciativa sui generis de avaliação das infraestruturas nacionais de C&T que teve lugar em 1996/97. Não se conhecem efeitos positivos. Quanto aos outros, conhecem-se as tensões, os efeitos desagregadores e a desmotivação induzidos por um longo período de indefinição e a justificada desconfiança da bondade das medidas que poderão vir a ser tomadas.

O caso do INIA — o maior dos laboratórios de Estado — é paradigmático. Dele disseram, há dois anos, os seus avaliadores: "o INIA está doente e em estado de declínio, sem intervenção imediata morrerá". E a primeira das recomendações foi o recrutamento de pessoal científico. Pode imaginar-se a ressonância daquela frase no espírito dos investigadores do INIA, passados dois anos de imobilismo. Confronte-se com a propaganda do MCT e afira-se da credibilidade que merecem as suas opções políticas.

Uma mudança real de política

Os grandes problemas do Sistema Científico e Tecnológico (SCT) nacional e a natureza dos bloqueios que em larga medida o paralisam e levam a que os parcos recursos existentes estejam longe de estar bem aproveitados, estão há muito identificados.

Só uma mudança de política poderá levar ao desenvolvimento efectivo do SCT.

Em anos sucessivos, a propósito do orçamento e em outras oportunidades a Comissão para as questões da Ciência e da Tecnologia do PCP tem apontado esses grandes problemas e defendido as principais orientações de uma nova política.

Voltamos hoje a alertar para a necessidade de aumentar significativamente o financiamento do sistema, e de dar-lhe o tratamento de excepção correspondente à sua importância estratégica.

Sublinhamos a importância da liberdade de recrutamento de pessoal dentro dos limites das disponibilidades orçamentais das instituições, e da flexibilização dos respectivos mecanismos de gestão financeira, designadamente, a liberdade de realizar despesas correntes sem necessidade de classificação económica a priori.

Insistimos na necessidade de revalorizar fortemente as carreiras de pessoal técnico e operário afecto a actividades de investigação e desenvolvimento tecnológico, sob pena de reduzir progressivamente a operacionalidade das instituições e infraestruturas públicas de C&T.

Finalmente, no que toca às escolas superiores, universidades e politécnicos, não ignorando a possibilidade de captação de fundos para investigação pela via das candidaturas de projectos a diversas instâncias financiadoras, e o financiamento de centros e institutos, defendemos a instituição de um orçamento-base de investigação dirigido às unidades orgânicas das escolas, em moldes a estudar por forma a que o primeiro orçamento-base de investigação possa ser concretizado já no ano 2000.

Notas:

(1) Documento de apresentação do Orçamento de Estado para 1997, com data de 28 de Outubro de 1996. A Lei referida é o conhecido diploma que aponta para uma despesa nacional com I&D de 2,5% do PIB, a ser atingida no prazo de dez anos, já, portanto, em 1998, uma vez que a lei, foi aprovada na AR, por unanimidade a 8 de Junho de 1988.

(2) MCT-Notícias I, Março de 1998.

(3) Ciência e Tecnologia e Sociedade da Informação - 1999", MCT, Outubro de 1998.

(4) Programa dotado em 1998 com 1,5 milhões de contos, cuja aplicação se desconhece.

(5) Elementos constantes do doc. "Dotações Orçamentais para Ciência e Tecnologia (1986-1999)" 1ª Versão, Outubro de 1998, Observatório das Ciências e das Tecnologias, MCT, conjugados com dados relativos ao sector das empresas contidos no doc. "Apresentação dos Resultados Globais do Inquérito ao Potencial Científico e Tecnológico Nacional-1995", Dex.1996, Quadro iX.

(6) Inst. Hidrográfico (IH). Lab. Nac. Engenharia Civil (LNEC), Inst. Geológico e Mineiro (IGM). Inst. Nac. Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI), Inst. Invest. Pescas e do Mar (IPIMAR), Inst. Nac. Invest. Agrária (INIA). Lab. Nac. de Invest. Veterinária (LNIV), Inst. Nac. Saúde Dr. Ricardo Jorge (INSA), Inst. Meteorologia (IM), Inst. Invest. Científica Tropical (IICT), Inst. Tecnológico e Nuclear (ITN).

(7) Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT) e Inst. para a Cooperação Científica e Tecnológica Internacional (ICCTI).

(8) Recursos por investigador em equivalente a tempo integral em ppc (paridade de poder de compra). "Política Científica e Tecnológica. Diagnóstico e Orientações de Médio e Curto Prazo", Doc. de Trabalho OCT-01/98 do Livro Branco do Desenvolvimento Científico e Tecnológico Português (1999-2006), 1ª versão, Maio de 1998, Observatório das Ciências e das Tecnologias, MCT. Entretanto, o novo chanceler alemão, Gerhard Schroder reafirmou no parlamento a promessa de duplicar as despesas federais com educação e investigação nos próximos cinco anos (Nature, 396, 293, 26 de Nov. 1998); por seu lado, o Senado americano deverá debater proximamente uma proposta, apoiada por um terço dos senadores, que visa a duplicação em doze anos dos gastos com investigação e desenvolvimento (Nature, 395, 421, 1 de Out. 1998).

(9) Não estão aqui incluídas as verbas para o pagamento de bolsas, inscritas na rubrica "Transferências Correntes para Famílias", que sobem 1,1 Mc (de 8,4 para 9,5).

(10) O montante de fundos PRAXIS a aplicar em subsídios a empresas privadas torna-se assim mais de duas vezes superior ao conjunto das dotações destinadas ao Programa de Formação e Mobilidade de Recursos Humanos, ao Programa Base de Investigação Científica e Tecnológica e ao Fundo de Apoio à Comunidade Científica, todos financiados por fundos nacionais (4,5 contra 1,7 milhões de contos). De notar, a propósito, que o financiamento dos dois programas referidos está em queda desde 1996 e já atingiu mais de 50%.

(11)Trata-se de fundos nacionais, embora fosse mais apropriado gastar aqui fundos comunitários do que para pagar despesas correntes de funcionamento de grupos de investigação com projectos PRAXIS. Para 2000 estão previstos mais 2 milhões de contos para este apoio até aqui invisível.

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