Realizou-se em 12 de Maio de 2018, no Centro de Trabalho Vitória em Lisboa, uma Reunião Nacional do PCP sobre a situação do Ensino Superior e do sector da Investigação, Ciência e Tecnologia. Participaram na reunião cerca de meia centena de membros do PCP e da JCP, docentes e estudantes do Ensino Superior e trabalhadores científicos. Do debate realizado nesta reunião resultou o texto que ora se publica.

Ensino Superior: Direito Constitucional e alavanca do desenvolvimento soberano do País

Para o Partido Comunista Português, o acesso à Educação e aos mais elevados graus de ensino é fundamental para a emancipação e o desenvolvimento individual e colectivo, bem como para o progresso do país. O Ensino Superior Público é uma verdadeira alavanca de progresso, pois promove a valorização do trabalho e dos trabalhadores, ao mesmo tempo que dinamiza o sistema científico e técnico nacional, bem como enriquece o património cultural e artístico do país.

Conforme a Constituição da República Portuguesa (CRP) estatui, o Estado tem uma responsabilidade directa sobre a Educação, em todos os seus graus. Tal fica bem expresso no artigo 74.º da CRP, onde se pode ler que “incumbe ao Estado: (...) d) garantir a todos os cidadãos, segundo as suas capacidades, o acesso aos graus mais elevados do ensino, da investigação científica e da criação artística; e) estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino”.

A gratuitidade do Ensino Superior é, por isso, uma questão incontornável, pois trata-se da forma de assegurar a verdadeira igualdade no acesso e frequência do Ensino Superior. O PCP defende que a acção social escolar não deve ser a única frente de intervenção do Estado. Pelo contrário, este deve garantir a gratuitidade para todos os que frequentem o Ensino Superior Público, independentemente da sua capacidade económica familiar ou individual.

De forma idêntica, a defesa deste Serviço Público tem de passar pelo respeito pelos direitos não só de quem lá estuda, mas também de quem lá trabalha. A valorização dos trabalhadores do Ensino Superior e da Ciência é imprescindível para um rumo de progresso, só possível com uma verdadeira política alternativa, patriótica e de esquerda, como a que o PCP defende.

O sistema de ensino superior deve ser unificado, eliminando a divisão legislativa e administrativa ainda hoje existente entre os sistemas universitário e politécnico, permitindo a criação de um sistema integrado e diversificado de ensino superior público, em que as instituições se distingam pelos objectivos e missões que definem no exercício da respectiva autonomia.

Cinco questões centrais para o sistema público de Ensino Superior

O sub-financiamento

A importância do sistema público de ensino superior como factor estratégico de desenvolvimento nacional exige um esforço de financiamento que lhe esteja à altura. O facto de todos os governos, desde há 40 anos, sistematicamente sub-dotarem este sector, não cumprindo as próprias leis que fizeram sobre o assunto promulgar, é particularmente revelador do carácter político que essa opção constitui.

O sub-financiamento tem, para além das consequências directas, consequências particularmente nefastas e insidiosas num sistema que goza de “autonomia” na gestão dos seus recursos. Para além da ausência de investimento estratégico na extensão de cobertura do sistema, da degradação das infra-estruturas e equipamentos instaladas por falta de simples manutenção, na impossibilidade de responder atempadamente aos desafios que a Ciência e Tecnologia vão colocando, da opção política e gestionária das instituições de ensino superior, em conivência com o MCTES, em contratarem docentes e investigadores preferencialmente a termo e a tempo parcial, da exígua realização de concursos para promoção na carreira (mesmo que seja para preencher lugares deixados vago por reforma ou mudança de posição) que resulta no incumprimento dos rácios estabelecidos no RJIES e no dramático envelhecimento do corpo docente, no aumento dos ratios aluno/docente, no aumento das cargas horárias (em muitas instituições, como prática corrente, para além dos limites estabelecidos pela lei) ou o seu assoberbamento com tarefas administrativas, para além destas consequências directas acaba por subverter toda a vida académica e o próprio propósito primeiro do sistema público de ensino superior.

Com as dotações orçamentais cortadas abaixo dos limites risíveis, muitas vezes insuficientes para assegurar os gastos mínimos (com infraestrutura e salários para já não falar das outras despesas correntes e de investimento), mesmo apesar da pesada contribuição das famílias por via de umas das mais caras propinas dos países da UE, a primeira baixa foi o financiamento próprio às actividades de investigação. Apesar de ser uma das missões das instituições do Ensino Superior e uma obrigação estatutária de cada docente, o financiamento da investigação ficou completamente à mercê de financiamento dito competitivo (quase exclusivamente por concurso) de agências de financiamento e empresas, com destaque para a FCT e organismos dependentes da União Europeia. A pressão para promover iniciativas, no âmbito académico, que dêem lugar à angariação de “verbas próprias” passou em muitos casos a constituir uma obsessão que faz esquecer os próprios propósitos do ensino, investigação e criação de conhecimento.

O PCP defende o aumento do financiamento estatal das instituições do Ensino Superior Público via Orçamento do Estado, para níveis compatíveis com a sua missão, bem como a alteração da Lei de Financiamento, com base nas propostas que tem sucessivamente apresentado na Assembleia da República e que têm sido sucessivamente rejeitadas por PS, PSD e CDS. O PCP defende que as Instituições do Ensino Superior devem ser dotadas de verbas para o desenvolvimento de uma política própria de investigação científica, sem prejuízo da existência de concursos de financiamento para projectos.

Em paralelo, o PCP defende a abolição das propinas e o aumento dos apoios sociais aos estudantes do Ensino superior através de uma nova Lei-Quadro da Acção Social Escolar no Ensino Superior.

As consequências do "Processo de Bolonha"

A reforma levada a cabo no chamado "Processo de Bolonha" resultou, como havíamos prevenido na altura, num aumento das certificações sem efectiva correspondência nas qualificações, que muitas vezes se viram efectivamente diminuídas em virtude do encurtamento dos planos curriculares.

Muito longe de, como então propalado, corresponder a uma reestruturação curricular com vista a uma melhor adequação às necessidades do mercado de trabalho e à mobilidade institucional e científica dos alunos, traduziu-se numa desestruturação curricular, consequente desqualificação da formação superior mais generalizada e de desinvestimento no sistema. A diminuição de horas de contacto entre docentes e alunos resultou, em geral, num abaixamento dos níveis de exigência ou no aumento dos níveis de insucesso escolar.

Apesar de, como mostram estes 15 anos de experiência, para muitas das saídas profissionais os segundos ciclos serem obrigatórios, esta fragmentação de ciclos permitiu a aplicação de valores de propinas mais altas do que as do primeiro ciclo, numa prática que parece ser orientação para o futuro. As anunciadas medidas tendentes a limitar a criação e a continuidade de mestrados integrados, a concretizarem-se, irão contribuir para acentuar o problema, estendendo-a a formações, nomeadamente nas engenharias, que graças a este mecanismo tinham mitigado alguns dos efeitos mais perversos do processo de Bolonha.

O RJIES e o regime fundacional

O actual Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES) introduzido pelo anterior governo PS, traduziu-se por um marcada diminuição da democracia interna das instituições do ensino superior, pelo aumento da permeabilidade da sua administração aos interesses privados, eliminou órgãos plenários, reduziu os representantes dos estudantes e dos trabalhadores não docentes a números simbólicos nos órgãos colegiais. Para além disso introduziu a figura da fundação pública de direito privado. O então governo, como o actual, tudo fizeram para promover a conversão de instituições para este novo estatuto, essencialmente com o argumento que este permitiria, sem os constrangimentos de natureza administrativa e financeira a que estão sujeitas as instituições da administração pública, aligeirar os procedimentos de gestão, incluindo a contratação de docentes e investigadores. A experiência das instituições que desde então se converteram a este estatuto mostra que tais virtudes não têm qualquer contrapartida na realidade. A contratação de docentes continuou a carecer de aprovação prévia da tutela e as dificuldades de recrutamento docente e não docente não foi aliviada. Por outro lado, a possibilidade de celebração de contratos ao abrigo do Código de Trabalho, portanto fora do contrato de funções públicas, constituiu dois grupos de trabalhadores docentes e não docentes, com direitos e condições de trabalho distintas, ou mesmo com número de horas de trabalho diferente.

O PCP defende a alteração do regime jurídico das Instituições do Ensino Superior, aumentando a democracia interna, revertendo o regime fundacional e dotando as Instituições do Ensino Superior de meios de gestão que, no quadro da sua autonomia e no respeito por regras de bom uso dos dinheiros públicos, permitam uma gestão ágil e eficiente.

A  precarização do corpo docente e de investigação

Em grande parte fruto do sub-financiamento do sistema, as direcções das instituições públicas de ensino superior têm vindo a tornar sistemático o recurso à contratação de docentes e principalmente de investigadores, técnicos e outros trabalhadores a título precário, para satisfazer necessidades permanentes. A isto acresce a prática de, para evitar o pagamento do subsídio de exclusividade, a contratação de múltiplos docentes a tempo parcial, em vez dos correspondentes contratos a tempo completo. As percentagens de contratações nestas condições atingem hoje as instituições do ensino superior  de forma diferenciada, mas situam-se, em média, nos 30% e 50% do corpo docente, nos estabelecimentos do ensino universitário e politécnico, respectivamente.

Relativamente à investigação, as chamadas bolsas de investigação proliferam pelas universidades, centros de investigação, laboratórios do estado e instituições privadas, ao abrigo do Estatuto do Bolseiro de Investigação (EBI) que possibilita a aquisição de mão-de-obra altamente qualificada a baixo custo. É preciso que o EBI seja revogado e que a um posto de trabalho permanente corresponda um vínculo contratual não precário.

O actual governo assumiu o compromisso de pôr cobro à existência de contratos precários em toda a Função Pública. A forma como o programa para erradicação destas situações (PREVPAP) tem sido (não) executado no Ensino Superior revela a verdadeira falta de vontade do governo em solucionar de forma cabal estas situações. Depois de coligidos mais de 5000 requerimentos, os referentes a docentes e investigadores têm sido sistematicamente chumbados, em sede das comissões de avaliação bipartidas, onde os representantes dos diversos ministérios, sistematicamente alinham as suas posições pelas das administrações das universidades e politécnicos, considerando que docentes e investigadores com sucessivos contratos precários por muitos anos, não suprem necessidades permanentes das mesmas instituições. Por outro lado, a maioria das instituições do Ensino Superior não está a aplicar (de todo ou só muito parcialmente) a Lei 57/2017 do emprego científico que, apesar das suas limitações, visa contribuir para a transformação de bolsas de investigação em contratos de trabalho.

Refira-se que, em relação ao Decreto-Lei 57/2016 (aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico), alterado pela lei 57/2017, o mesmo tem sucedido. Os doutorados abrangidos pela norma transitória (NT) do DL57/2016 continuam à espera de ver a sua situação resolvida. É preocupante o crescente número de trabalhadores abrangidos pela NT cujas bolsas já terminaram e se encontram sem rendimentos, à espera da abertura dos concursos. A lei é clara no seu conteúdo e só a inércia do governo através do seu Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e das instituições que tutela explicam o facto de não estar a ser aplicada. Ainda que, como o PCP sempre sublinhou, este DL seja limitado e insuficiente no combate à precariedade, é imperativo que sejam abertos todos os concursos.

O PCP exige que o PREVPAP seja utilizado para resolver problemas de precariedade no Ensino Superior público, incluindo os referentes a técnicos de laboratório, técnicos superiores, docentes e investigadores.

O PCP defende o fim progressivo das bolsas de pós-doutoramento e a passagem, no imediato e ao abrigo da Lei 57/2017, das bolsas a contratos.

O PCP considera que sem prejuízo da existência de Laboratórios de Estado e de outras centros de investigação fora do sistema de Ensino Superior, as Universidades e os Institutos Politécnicos devem possuir um corpo de investigadores científicos, contratados ao abrigo do Estatuto da carreira de investigação, para desenvolver trabalho nas suas unidades de investigação.

Relativamente aos docentes convidados, que pela natureza da sua colaboração devam ser convidados, o PCP exige que as horas sejam contadas de acordo com os estatutos de carreira.

A ausência de perspectivas de progressão nas carreiras

Os trabalhadores das instituições de ensino superior público, viram, tal como todos os trabalhadores das administrações públicas, os seus rendimentos diminuir durante os últimos anos, particularmente durante o governo do PSD/CDS. Ainda que os rendimentos brutos tenham já sido repostos pela actual solução governativa, a verdade é que o aumento de impostos e das contribuições para a segurança social e para a ADSE e a não existência de aumentos que acompanhem a inflação, se traduz numa diminuição generalizada dos rendimentos líquidos de todos os trabalhadores. Acresce ainda que o congelamento das progressões salariais, conjugado com um sistema de avaliação de desempenho (SIADAP) que não reconhece o mérito a muitos dos trabalhadores não docentes, está a contribuir para a degradação salarial destes trabalhadores.

Os actuais ECDU e ECPDESP contemplam o mesmo procedimento para contratações para ingresso na carreira docente e para progressão na mesma. Esta situação, amplificada  pelo permanente sub-financiamento do sistema, e a consequente não abertura de concursos, tem impedido a progressão da maioria dos docentes, não se cumprindo sequer as percentagens fixadas nos estatutos. Acresce que o congelamento das progressões salariais, iniciado em 2005 e que se tem mantido desde então para a grande maioria dos docentes, significa uma efectiva desvalorização salarial da carreira. O descongelamento das progressões salariais obrigatórias, inscrito na Lei do Orçamento de Estado para 2018, não está ainda a ser aplicado pela maioria das instituições do Ensino Superior que continuam a discutir entre si e com a tutela o processo da progressão salarial e a sua relação com os sistemas de avaliação de desempenho em vigor (ou não) nas diferentes instituições.

A quase totalidade dos investigadores das instituições do Ensino Superior são ou bolseiros ou, na melhor das hipóteses, contratados a prazo (nomeadamente de investigador FCT), não estando abrangidos pelo estatuto da carreira de investigação científica. Deste modo, aos problemas inerentes à precariedade acresce ainda a impossibilidade de progressão no âmbito de uma carreira. Por outro lado, os investigadores com contratos ao abrigo do estatuto de carreira, têm tido as progressões bloqueadas, quer pela inexistência de concursos, quer pelo congelamento, também ainda não descongelado, das progressões salariais.

O PCP defende que é necessário um movimento geral de abertura de concursos nas Instituições do Ensino Superior, que permita a promoção de docentes e investigadores  e o cumprimento das percentagens de professores nas categorias de topo exigidas nos Estatutos de carreira.

O PCP exige o imediato descongelamento das progressões salariais, que estas tenham em conta todo o tempo de serviço efectuado pelos trabalhadores e que respeitem os princípios da igualdade.

Caracterização da situação do Sector da Ciência e Tecnologia

Política científica, estrutura e composição do Sistema Científico e Técnico Nacional (SCTN) e definição de estratégias para o trabalho de investigação e desenvolvimento (I&D)

Não existe uma política científica nacional. Ausência de um quadro consistente, estável e permanente de prioridades temáticas e de financiamento no qual se desenvolva a acção do governo e departamentos governamentais. Daí decorre que todos os agentes executores das actividades de ensino superior, investigação, desenvolvimento e inovação, recebem sinais desencontrados (ou conflituantes) não podendo gerir com confiança o seu trabalho a médio e longo prazo.

Medidas políticas avulsas e desconexas num quadro de ausência de estratégia e inexistência de prioridades temáticas ou sectoriais, estas devendo ser objecto de contratos-programa específicos. Inexistência de consultores ou órgãos consultivos com carácter permanente (institucionalizados) junto dos poderes legislativo e executivo para as políticas de ciência e tecnologia. Ausência de mecanismos de controlo efectivo pelo Parlamento.

Enquanto no sector das empresas os objectivos do trabalho de Investigação e Desenvolvimento Experimental e Inovação são definidos de acordo com as prioridades e necessidades das empresas, já no sector público não existe uma clara e suficientemente detalhada definição de objectivos.

É necessário quebrar a dependência excessiva da obtenção de fundos pela via de concursos generalistas que se traduz numa pulverização de esforços onde cada grupo procura encaixar-se num nicho de “excelência” que pensa ser acolhido favoravelmente por avaliadores estrangeiros mais ou menos eminentes nas respectivas áreas. Uma política nacional deve estabelecer prioridades de acordo com as necessidades nacionais de desenvolvimento e de maior criação de riqueza, reservando embora um espaço livre para investigação fundamental.

A falta de estratégia e de uma visão política nacional tem transformado o SCTN num agregado de instituições funcionando de forma desconexa e distante das necessidades do sector produtivo e das entidades que prestam serviços públicos.

A universidade, com os centros e grupos de investigação a ela ligados, com os ainda subsistentes laboratórios do Estado, são as componentes essenciais da estrutura do sistema público de Ciência e Tecnologia. Importa distinguir claramente os papéis que cada um deve desempenhar, a necessidade da sua existência e a sua especificidade.

Recursos materiais e financeiros e sua gestão

Quanto a recursos materiais — imóveis e instalações técnicas e equipamentos— verificam-se situações de degradação e obsolescência mais ou menos acentuadas e as habituais dificuldades logísticas para as ultrapassar, com origem em dotações financeiras insuficientes e em processos burocráticos inadequados. No que toca ao financiamento, o recente exame da OCDE aponta para a necessidade de um aumento anual de 100 milhões de euros da despesa pública em I&D nos próximos dez anos. O cálculo é feito na base da percentagem do PIB nacional que deveria ser investida na C&T, sem ter em conta o número de investigadores Equivalentes a Tempo Integral (ETI). Se fosse este a base do cálculo, o investimento adicional para “apanhar” a média da UE a 28 daqui a quatro anos seria de 400 milhões de euros por ano. Em todo o caso a OCDE chama atenção para que o já substancial aumento de verbas que preconiza não terá as consequências desejadas — crescimento consistente da inovação e da produtividade na economia — se se mantiverem os mecanismos actuais de gestão e afectação de dotações orçamentais. Há pois que o ligar a reformas adequadas do SCTN. Mais dinheiro não basta, são precisas reformas como uma reforma de fundo da Fundação para a Ciência e Tecnologia ou mesmo a sua extinção, inaugurando outras formas de atribuição e gestão de fundos para a I&D. Nomeadamente uma real autonomia administrativa e financeira das unidades e instituições executoras de I&D, incluindo a contratação de pessoal.

Recursos humanos e sua gestão

Comparações internacionais mostram: (a) que o número de investigadores ETI é adequado à nossa dimensão demográfica mas a sua distribuição pelo sector empresarial público e privado, por um lado, e pelo chamado sector do Estado (Ensino Superior e laboratórios públicos), por outro, é fortemente desequilibrada; (b) há uma escassez absoluta de pessoal técnico de apoio à investigação; (c) o peso das Outras Actividades de Ciência e Tecnologia (OACT) é insignificante.

O aspecto que deve merecer particular atenção é o do regime laboral do pessoal investigador e técnico. A chamada precariedade atingirá, naquele, valores da ordem dos 50%. O combate deve passar pela reintrodução das categorias de Estagiário e Assistente de Investigação no Estatuto da Carreira de Investigação Científica nos moldes inscritos no Decreto-Lei 219/92. Deve ser assegurada a autonomia das instituições de I&D para recrutar pessoal, podendo optar por concursos externos ou internos conforme a respectiva conveniência. Os quadros de pessoal investigador devem compreender uma única dotação global para as três categorias de investigador (quadro circular). Devem ser criadas Carreiras Técnicas de Apoio à Investigação e uma carreira de Operário Prototipista.

Mecanismos para o entrosamento com as actividades produtivas e os serviços

O número de investigadores no sector das empresas é diminuto. Importa debater a questão de em que medida o pessoal investigador mais qualificado, designadamente, doutorado, pode aspirar a conseguir emprego estável no sector das empresas. A questão da empregabilidade fora do sector público, designadamente das universidades, deve ser cuidadosamente analisada já que lhe estão ligadas as expectativas de vida de muitas e muitos jovens que aspiram a prosseguir uma actividade de investigação pós-doutoramento. Continua a ser numerosos o contingente de doutorados que se formam em cada ano e não parece que haja, num futuro próximo, lugar para eles nos sectores produtivo ou dos serviços. Enquanto a situação se mantiver será difícil resolver a questão da precariedade do emprego ou mesmo simplesmente do emprego. Há medidas que importa tomar para minorar as consequências desta situação que radica no atraso geral da capacidade produtiva endógena e da incipiência de muitos serviços que cabem na designação de OACT. Estes, no sector público, estão subfinanciados e lutam com falta de pessoal.

A importância das PME e micro empresas no tecido produtivo nacional justifica que seja dada particular atenção a esse sector por parte dos poderes públicos. O caminho poderia ser o da criação de um Programa Nacional de parcerias para actividades de investigação aplicada e de inovação de produtos e processos, envolvendo as instituições públicas de I&D e essas empresas, mediante a negociação de contratos de projecto com metas e prazos definidos e financiamento público a fundo perdido. Os indispensáveis recursos financeiros poderiam provir de um Fundo (a criar) para a Inovação Tecnológica empresarial financiado por empresas na proporção de 1% do respectivo VAB acima de 5 milhões de euros de volume de negócios anual. O Fundo teria cogestão e cofinanciamento públicos.