Agostinho Lopes
Membro da Comissão Política e do Secretariado do Comité Central do PCP

Se a economia é um concentrado da política, o Orçamento de Estado é um superconcentrado. Principal instrumento de gestão do Estado, contém, nas suas formulações, fundamentações e opções, a natureza das políticas que o Governo em funções perfilha. Olhar para um Orçamento de Estado é olhar as políticas no concreto, para lá dos discursos que em geral procuram ocultar as escolhas que o Orçamento desvenda.

Não é (apenas), como alguns pretendem fazer crer, um mero exercício prospectivo de contabilidade pública, um alinhar de previsões anuais de receitas e despesas da (máquina) do Estado, que os governos, de forma mais ou menos competente e técnica, procuram ajustar no equilíbrio. É fundamentalmente, a tradução de políticas e de concepções de desenvolvimento.

Um dos principais óbices a uma leitura «adequada» do documento Orçamento de Estado é a multiplicação da chamada engenharia financeira e contabilidade criativa, os truques orçamentais para ocultar despesas (ou mesmo afastá-las do OE, através da desorçamentação) e empolar receitas. Outro «mecanismo» para gestão do défice conforme o Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) são as «cativações» das verbas do PIDDAC (Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central). Nos dez anos decorridos entre 1994 e 2003 essa «cativação» traduziu-se na não execução de 11,2 mil milhões de euros (2,24 mil milhões de contos), 22% das verbas orçamentadas para os PIDDAC desses anos, o que dá uma ideia dos investimentos que deixaram de ser concretizados para cumprir o PEC!

Todas estas manipulações e habilidades contabilísticas resultam num denso e opaco nevoeiro, que reduz a zero a credibilidade, fiabilidade e transparência do OE.

Também com reais consequências na «verdade» do Orçamento são os cenários sempre optimistas da evolução económica futura. O exemplo clássico é a taxa da inflação, sistematicamente subavaliada, mas que permite justificar o congelamento ou a baixa actualização dos vencimentos dos trabalhadores da Função Pública.

Opções de classe e justiça social

Nada torna mais evidentes as reais opções e natureza da lei orçamental do que a regulamentação através da qual o Estado realiza as suas receitas (recolhendo uma parte da riqueza produzida no País) e a regulamentação através da qual concretiza as suas despesas (redistribuindo essa parte da riqueza recolhida).

Têm particulares consequências nos rendimentos directos e indirectos dos portugueses, as opções do Orçamento, do lado das receitas, em matéria fiscal, e do lado das despesas, nas disponibilidades atribuídas às políticas sociais.

Os orçamentos de Estado dos últimos anos – e o que acabou de ser discutido e aprovado na Assembleia da República, que deve ser lido em articulação com o Orçamento Rectificativo de Julho último, não fugiu à regra – têm vindo a promover a injustiça fiscal ao acentuarem o peso dos impostos indirectos, reduzindo a participação dos impostos directos, nas receitas fiscais totais. No mesmo sentido, por nos impostos directos promoverem o crescimento do peso do IRS, pago fundamentalmente pelos assalariados, enquanto diminui a contribuição do IRC, devido pelos rendimentos de capital. Assim aconteceu novamente com o brutal agravamento do IVA (e também do ISP, imposto sobre os combustíveis) decidido pelo governo do PS/Sócrates, repetindo o que o governo do PSD/CDS-PP/Durão e Portas tinham feito em 2002. A carga fiscal dos impostos indirectos é em Portugal, segundo o Eurostat, superior em 8,1 pontos percentuais à média da União Europeia.

Mas a subida do IVA e do ISP acaba por atingir também a tão proclamada competitividade das empresas portuguesas, e em particular dos sectores produtivos.

A injustiça fiscal prolonga-se na manutenção de um conjunto injustificado de benefícios fiscais e na cumplicidade objectiva com a fraude e a evasão fiscais. Evasão que tem a componente ilegal, aquela que viola a legislação fiscal, e a componente que, a coberto dos alçapões e insuficiências, ou mesmo ausência de lei (por exemplo, não há impostos sobre o património mobiliário), e dispondo da capacidade técnica de bons gabinetes de planeamento fiscal, acaba por reduzir substancialmente a sua factura fiscal. O que é o bem conhecido caso do sector bancário, que sempre tem conseguido pagar taxas efectivas de IRC, bem longe, às vezes menos de metade, das taxas nominais estabelecidas (30% até 2003, 25% após esse ano).

Se a política fiscal fixada pelo OE marca de forma indelével as opções de classe de um Orçamento, não pode nem deve esquecer-se o seu impacto nas políticas salariais e nas restantes políticas de rendimento de outras camadas como os reformados e os pequenos empresários. O OE não só estabelece um referencial geral para as diversas actualizações de salários, pensões e outras prestações sociais, através da já referida previsão da taxa de inflação, como, ao estabelecer a evolução dos vencimentos e massa salarial dos trabalhadores da Administração Pública, acaba por criar um referencial (em geral abaixo) em torno do qual vão estabelecer-se as remunerações do sector privado. A persistente ofensiva que, segundo os melhores cânones das teses neoliberais, se vem desenvolvendo contra os trabalhadores do Estado, agora travestida pelo governo PS/Sócrates em guerra «aos privilégios» desses trabalhadores, tem-se traduzido (através de múltiplos mecanismos, congelamento ou fixação abaixo da inflação dos salários, congelamento da progressão na carreira, não alargamento de quadros, contrato individual de trabalho ou estatuto precário, etc., etc.) na desvalorização material e profissional dos seus vencimentos e estatuto. Este tratamento que o Estado dá aos seus trabalhadores, copiando, reproduzindo o que há de pior no comportamento do grande patronato, acaba por se repercutir, agravando a situação laboral, no sector privado.

Estas opções neoliberais têm outro eixo essencial nas restrições orçamentais das políticas sociais, que atingem directamente, inclusive nos seus rendimentos líquidos, todas as camadas assalariadas ou não, de médios e baixos rendimentos. Restrições e contenção de despesas que visam o desmantelamento do fraquíssimo «Estado Social» existente. E não acontecerá outra coisa no que diz respeito ao agravamento da factura no acesso aos cuidados de saúde ou com a política de fortes restrições no financiamento do ensino superior.

Na argumentação do governo PS, dos seus deputados e de todos os que como o PSD e CDS-PP defendem os eixos essenciais destas políticas, pese os votos em contrário do Orçamento, de todos quantos na Comunicação Social as teorizam e advogam, ressurge sempre a velha tese de que face às actuais limitações financeiras do Estado (que parece não ter responsáveis políticos) não é possível hoje uma melhor distribuição e redistribuição do rendimento nacional através o OE. Só amanhã, após a consolidação orçamental…É a repetição da velhíssima tecla «os investimentos de hoje são os empregos de amanhã». Deve assinalar-se que, quem assim fala, fala de barriga cheia, como diz e bem o nosso povo. E lembrar o que o Conselho Económico Social escreveu no seu Parecer de Iniciativa «Grandes Opções e Estratégia de Desenvolvimento» (2005): «(…) numa sociedade que se mova por princípios de justiça social, a primeira demonstração de adopção desses princípios assenta em distribuir já hoje melhor, aquilo que já se produz, e não adiar a distribuição mais justa para quando formos ricos»!

Como teve oportunidade de afirmar e propor o Grupo Parlamentar do PCP, durante o debate do OE para 2006 na Assembleia da República, era possível outro, diferente, Orçamento de Estado, mesmo no quadro dos critérios do PEC, desde que o Governo não se esquecesse de que um orçamento é composto por receitas e despesas, e não só despesas, e que há outras opções em matéria de despesas que não aquelas que o Governo fez.

Mas a questão não é apenas, e já seria bastante e suficiente, um problema de justiça social. É também um problema de política económica.

A estratégia de crescimento económico e de criação de emprego, de que o País precisa como de pão para a boca para desamarrar do ciclo de estagnação e recessão em que está mergulhado, não pode assentar só nas exportações. Exige o alargamento do mercado interno, através de outra política de rendimentos, contrariando o modelo de baixos salários, e da insuficiente redistribuição feita pelo OE, com o crescimento do consumo popular, que integra além do mais uma parcela significativa da produção nacional.

Uma estratégia de desenvolvimento económico

O problema do País é essencialmente de desenvolvimento, de crescimento económico, não é orçamental. O que significa que é o défice que se deve submeter às exigências do crescimento económico e não o crescimento económico às exigências do défice. É, como o PCP tem repetidamente afirmado, o problema do aparelho produtivo e de uma especialização produtiva que, no fundamental, assenta nos baixos salários, baixo valor acrescentado, baixa complexidade tecnológica e sub-contratação. É ainda o problema de um desenvolvimento desigual entre sectores económicos e que agrava as desigualdades regionais.

Ora as políticas orçamentais de sucessivos governos, inclusive do OE para 2006, não respondem a estes défices e estrangulamentos económicos, antes os sustentam e até os aprofundam, amarrando-os simultaneamente a uma persistente anemia económica.

Três traços têm caracterizado o cerne e a continuidade dessas políticas orçamentais.

A política de privatizações, pressionada pela necessidade de obter receitas de capital que possam compensar o crescimento da dívida pública (cujo rácio face ao PIB, o PEC limita a 60%), e essencialmente para responder à voracidade do grande capital nacional e internacional, faz o Estado abdicar de receitas dos dividendos que essas empresas geram, acaba por provocar a redução das receitas fiscais provenientes dessas mesmas empresas e fundamentalmente leva a que o Estado perca alavancas estratégicas para a intervenção económica. O OE para 2006 prossegue essa política com uma vasta operação de alienações de empresas públicas do sector da energia e transportes, de serviços públicos, nomeadamente na área da saúde (hospitais), e da possível privatização, disfarçada de concessão, de um bem essencial como a água.

O insuficiente investimento púbico, bem visível na redução de 25% no PIDDAC para 2006, colocando-o ao nível de OE de 2002, com consequências irreparáveis no atraso na construção de diversas infraestruturas de transportes e comunicações, de investimento no desenvolvimento dos sistemas públicos de ensino, de I&D, de saúde, da justiça, de segurança pública, de preservação e defesa das florestas contra incêndios.

Investimento público que vai continuar em trajectória descendente (em percentagem do PIB, em queda desde 1997, prevendo o Governo um mínimo histórico em 30 anos de 2,7% do PIB em 2007!), apesar das faraónicas apostas da OTA e do TGV, incapaz de responder às necessidades da agricultura e pescas (que vêem os seus orçamentos reduzidos), de incentivar e promover a diversificação em bases sólidas e sustentáveis da indústria transformadora, que enfrenta uma profunda crise em alguns dos seus subsectores mais representativos (em termos de emprego e exportação) como o têxtil e que continua a braços com o flagelo das deslocalizações. Investimento público necessário para a autêntica revolução energética de que o Portugal precisa e que não resultará nunca da das negociatas em torno da privatização do sector público da energia (EDP, GALP, REN, etc.).

A não «descentralização» do investimento público, ou seja a continuação do (pouco) investimento público com decisão e condução centralizada pela Administração Central ou pelas suas estruturas desconcentradas e governamentalizadas, como são as CCDR. Portugal é o país da União Europeia que menores transferências financeiras faz do OE para uma gestão autonomizada do investimento público pelas autarquias locais e entidades regionais. Não é justificação o argumento da falta das regiões administrativas, até porque não se vê qualquer pressa em instituí-las, nem nada pode explicar, a não ser um profundo caciquismo governamental, a continuação da inscrição de projectos e verbas próprias do plano de actividades de uma Freguesia.

Mas o governo PS/Sócrates foi mais longe e resolveu não cumprir a Lei das Finanças Locais em 57,5 milhões de euros por troca com um saco azul de 200 milhões de euros para contratos-programa. Deve salientar-se que serão os municípios localizados em regiões com menor desenvolvimento económico, e logo aqueles onde o peso das receitas próprias é menor, os mais afectados.

Duas ilações devem ainda ser sublinhadas.

Estas políticas orçamentais atingem particularmente as micro e pequenas empresas que, além de continuarem sujeitas a cargas fiscais desajustadas face aos pagamentos fiscais das grandes empresas, são descriminadas no acesso aos fundos comunitários e têm o seu principal (ou único) campo de actividade no mercado interno e nas autarquias uma fatia importante dos seus clientes, em particular nas regiões acima referidas.

Estas políticas orçamentais agudizam as dinâmicas sócio-económicas intrínsecas ao modo de produção capitalista, agravando o desenvolvimento desigual e anárquico do território, condenando diversas regiões do País à desertificação económica e humana. Esse agravamento das chamadas assimetrias regionais tem como motores principais, no OE para 2006, as restrições e desequilíbrios na distribuição do PIDDAC regionalizado, os processos de privatização de empresas com estrutura em rede (EDP, REN, GALP, etc.), no encerramento e centralização de serviços públicos (hospitais, escolas, etc.) e no já citado corte nas transferências para as autarquias.

A obsessão do défice

A obsessão pelo défice é uma fórmula sintética para caracterizar uma política económico-financeira favorável aos grandes interesses e negócios dos fundos financeiros e especulativos, do grande capital nacional e transnacional. São esses interesses que precisam, que reclamam essa envolvente de consolidação orçamental, formatada num rácio do défice/PIB

abaixo de 3%, de preferência próximo de zero e num rácio da dívida pública/PIB inferior a 60%, critérios inscritos no PEC e herdados dos critérios de convergência nominal da UEM. A qualificação dessa política como «obsessão» não pode significar que a sua adopção se fez e faz por qualquer perturbação psicológica, individual ou colectiva de um qualquer governo ou governantes… Essa obsessão serve interesses bem concretos e precisos, interesses de classe bem explicitados nos cadernos reivindicativos e proclamações das confederações do grande patronato português ou europeu, como a UNICE ou a Mesa Redonda dos Industriais. Interesses que depois os governos dos partidos da direita ou de social-democracia transformam, transfiguram em interesses de todos nós, em interesse nacional.

Como o PCP tem afirmado e declarado, a política alternativa não é o desregramento das contas públicas, a indiferença perante o défice, a falta de rigor e critérios na gestão da despesas pública, a desvalorização da dimensão e natureza da carga fiscal ou de outras receitas do Estado. Bem pelo contrário. E temos apresentado propostas nesse sentido, muitas transformadas em projectos legislativos. A questão é não transformar em dogma os critérios do PEC, que ninguém demonstrou, até hoje, serem os únicos possíveis e óptimos para uma boa gestão orçamental.

O problema é que, no contexto da moeda única, com a liberalização da circulação dos capitais e a perda de instrumentos como o da manipulação da taxa de câmbio, ou da fixação pelo Banco de Portugal da taxa de desconto (e a consequente determinação das taxas de juro), o instrumento orçamental resta como a principal ferramenta para influenciar a conjuntura económica, para intervir sobre o tecido produtivo. Para um País como Portugal, com os problemas e níveis de desenvolvimento que são conhecidos, manietar, limitar ainda mais a sua utilização por obediência às regras do PEC, é condenar Portugal e os portugueses a um presente de carências e baixa qualidade de vida, é pôr em causa o futuro de desenvolvimento, prosperidade e justiça social, porque lutamos.

E para cúmulo, como está abundantemente demonstrado, as políticas orçamentais guiadas pela obsessão do défice, têm produzido exactamente o contrário do que diz ser seu objectivo. Cada governo que chega encontra um défice maior, uma menor consolidação das contas públicas!