Em Foco
Sobre a IV Revisão Constitucional e a União Europeia

A essência da revisão constitucional em curso não incide sobre problemas suscitados pela integração comunitária. Está antes em questões como a democraticidade do sistema de eleição do Presidente da República e da Assembleia da República, a eleição democrática das câmaras municipais, os desequilíbrios no estatuto das regiões autónomas, a protecção de alguns direitos fundamentais, enfraquecida em casos como os do direito à greve, o estatuto do sector público, os direitos sociais, etc.

Mas é verdade também que o processo de integração comunitária se caracteriza por uma grande complexidade e tem vindo a colocar vários problemas nos diferentes Estados-membros. São problemas que, sobretudo se não forem procuradas soluções adequadas, se traduzem num enfraquecimento da democraticidade dos sistemas políticos internos. Este facto é tanto mais significativo quanto a própria democraticidade do sistema político comunitário tem vindo a ser questionada. Para além disso, é inquestionável que as Comunidades, desde a sua criação, têm vindo a desenvolver uma estratégia de avanços por pequenos passos, sem assumir o objectivo final; independentemente das outras questões, esta estratégia tem-se traduzido, em termos práticos, no afastamento dos cidadãos do processo de integração, ou do chamado processo de construção europeia, como é terminologia corrente. E se é verdade que parte destas questões têm que ser encaradas ao nível das Comunidade, também é inquestionável que muitas outras têm que encontrar soluções ao nível dos Estados-membros.

Por isso, a ser feita a revisão constitucional, seria de desejar que os problemas fossem encarados e encontrassem a adequada solução. As prioridades para o PS e PSD, porém, eram obviamente outras.

Em síntese, o que poderemos dizer neste plano é que os problemas fundamentais que se poderiam colocar em matéria de revisão constitucional relacionados com as instituições comunitárias e com a integração europeia ou não foram resolvidos ou foram mal ou insuficientemente resolvidos.

Na verdade, é inquestionável que as questões comunitárias estiveram presentes na revisão constitucional. Mas também podemos dizer que a grande preocupação da revisão na área das questões comunitárias foi abrir caminho à moeda única, a grande preocupação do PS e PSD. É o que se passou designadamente com a recusa de abrir caminho ao referendo sobre a moeda única e também com a mudança de estatuto constitucional do Banco de Portugal.

Noutro plano, podemos referir a alteração no sentido de permitir a extradição de cidadãos portugueses do território nacional, a qual passa a ser admitida em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada. O alcance prático desta norma pode não ser muito grande. Mas, do ponto de vista dos princípios, tem de se considerar inqualificável que o Estado português admita extraditar do território português cidadãos portugueses para outro país para efeitos de serem julgados aí e não no país de que são cidadãos...

Quanto às questões que não foram adequadamente solucionadas, algumas vêm já da revisão constitucional anterior, feita em 1993 no quadro do processo de aprovação do Tratado de Maastricht. A quarta revisão não avança, em geral, na resolução dos problemas que então ficaram em aberto, em particular na questão da preservação do papel dos parlamentos nacionais.

Referendar só o que convém, referendar o acessório

Um primeiro aspecto essencial é a questão do referendo sobre as questões comunitárias, com destaque para a terceira fase da União Económica e Monetária e em particular para o fim do escudo e a moeda única. Sobre este aspecto, o PS e o PSD consideram tal matéria como inquestionável, como um compromisso internacional adquirido, fazendo de conta que não entendem a diferença entre ter ratificado o Tratado de Maastricht e escolher se Portugal adere ou não à terceira fase da União Económica e Monetária, e no caso afirmativo, quando e como, à moeda única.

Aquilo que é admitido pelas alterações acordadas relativamente ao novo artigo 115º, sobre o referendo, diz respeito apenas a algumas matérias e nem sequer ao conjunto de matérias de futuros tratados; este facto significa que aquilo que se debate em toda a Europa (a moeda única e os critérios de convergência nominal), e que é aquilo que faz os partidos no Governo perder eleições, não pode ser referendado; e mesmo em relação ao Tratado de Amsterdão, ou outros, apenas serão referendadas algumas questões, eventualmente as que mais convierem aos Governos.

Daqui decorre que quem propõe o referendo pode seleccionar as matérias que convêm para as respostas pretendidas em vez de referendar todo o Tratado. Por exemplo: pode perguntar-se se os eleitores estão de acordo com a integração da matéria social no Tratado e não se estão de acordo com a chamada «comunitarização do terceiro pilar» (justiça e assuntos internos) ou eventualmente, no futuro, com a inexistência de um comissário por país. A própria formulação das perguntas pode, neste contexto, ser destinada a influenciar as respostas. Mas a crítica fundamental a fazer aos que já em 1993 impediram referendar o Tratado de União Europeia é: a revisão permitirá referendar o relativamente acessório, ao mesmo tempo que impede de referendar a questão central.

A CE e os parlamentos nacionais

É conhecido o facto de os parlamentos nacionais verem boa parte do seu papel e dos seus poderes afectados com a transferência de competência dos Estados para a Comunidade Europeia. Falou-se mesmo desta questão como parte do défice democrático a equacionar no quadro da União Europeia.

Em 1993, em particular, vários parlamentos procuraram caminhos para enfrentar esta questão. O PS e o PSD não quiseram fazê-lo na época e voltam a fazê-lo em termos muito insuficientes em 1997.

Com efeito, o mínimo que se imporia seria garantir que a Assembleia da República dispusesse dos projectos de directivas para sobre eles se pronunciar se o entendesse, antes do Governo os ir debater no Conselho da CE. Se não fosse de todos, como seria de desejar, deixando à AR a escolha daqueles sobre que entendesse emitir opinião, ao menos deveria ser obrigatório o envio prévio e a intervenção parlamentar em relação aqueles que dizem respeito a matérias da competência reservada da Assembleia da República. E tratando-se de competência parlamentar reservada, o Governo deveria ser vinculado pela posição aprovada na AR, em relação às posições que adopta quando participa no Conselho da Comunidade Europeia. Não estabelecer este princípio é o mesmo que admitir que o estatuto dos parlamentos nacionais nestas matérias passe a ser não o de um verdadeiro órgão de soberania também na determinação das posições do Estado português na Comunidade, mas o de um mero órgão consultivo. Ora esta questão pode não ter sido de tanta gravidade até ao momento em que as áreas de intervenção comunitária eram predominantemente de natureza técnica e administrativa (embora o que é técnico e administrativo seja reconhecidamente questionável). Mas a situação é grave a partir do momento em que a Comunidade intervém em tantas matérias, muitas das quais eram áreas de intervenção tradicional, legislativa ou fiscalizadora, dos parlamentos.

Apesar da seriedade do problema, o PS e PSD limitaram-se, porém, a uma versão claramente insuficiente face aos sérios problemas que estão colocados (embora se possa dizer que é melhor do que nada...). Com efeito, dispõe-se na nova alínea n) do artigo 161º que será competência da AR «pronunciar-se nos termos da lei sobre matérias pendentes de decisão em órgãos no âmbito da União Europeia que incidam na esfera da sua competência legislativa reservada». Por outro lado, dispõe-se que ao Governo caberá «apresentar, em tempo útil à Assembleia da República, para efeito do disposto na alínea n) do artigo 161º e na alínea f) do artigo 163º, informação referente ao processo de construção da união europeia». Basta confrontar, por exemplo, com a proposta do PCP nesta matéria, que era no sentido de caber a Assembleia da República «acompanhar e apreciar, nos termos da lei, a participação de Portugal nas Comunidades Europeias e, em especial, pronunciar-se sobre as propostas de actos comunitários, designadamente de natureza normativa, as quais lhe devem ser enviadas logo após a sua transmissão pelo órgão competente das comunidades, e, quando versem sobre matéria da sua competência legislativa reservada, não poderão receber aprovação de Portugal se a Assembleia emitir voto desfavorável». E é esta a questão essencial: ou a opinião que a AR emite em matéria da sua competência reservada é respeitada, ou não é resolvido o problema de assegurar uma esfera de poderes da Assembleia da República que constitua um mínimo capaz de garantir que a integração europeia não seja um sinónimo de um cada vez maior esvaziamento parlamentar....

A procura de caminhos para fazer face ao problema da preservação de poderes dos parlamentos nacionais seria tanto mais importante quanto o Tratado de Amsterdão, agora sujeito à ratificação dos Estados membros, abrange áreas normalmente consideradas como fazendo parte do «núcleo duro» da soberania e como sendo parte integrante das competências dos parlamentos nacionais, tal como antes já se havia avançado em matérias que em toda a parte são competência reservada dos parlamentos tais como o direito de voto de cidadãos nacionais de países da CE em certos termos e condições. Este facto significa que este problema se vai tornando mais premente. Mas os objectivos essenciais do PS e PSD são outros...

Uma outra matéria a assinalar é o facto de ter sido definida como sendo competência da Assembleia da República aprovar o regime de designação dos membros de órgãos da União Europeia com excepção da Comissão (nova alínea q) do artigo 164º. É de recordar, a propósito, a existência de algumas peripécias no passado com a designação de membros de órgãos como o Comité das Regiões que uma boa legislação (se esta fosse passível de aprovação na época) teria permitido evitar.

Refira-se também a obrigação de transpor as directivas da CE para o ordenamento jurídico do Estado português através de lei ou decreto-lei. Esta norma é de sentido positivo porque fará com que a transposição da directiva seja feita ou através de diploma emanado da própria Assembleia, ou que haja a possibilidade de apreciação parlamentar no caso de ser feita por acto legislativo do Governo. Tem que se dizer, porém, que se tem verificado a prática de as directivas emanadas da Comunidade serem muito pormenorizadas, não se limitando a indicar objectivos gerais. Daí que o alcance desta posição seja mais limitado do que poderia parecer, já que em muitos casos a margem de escolha política e de intervenção da Assembleia pode ser muito reduzida.

A União Europeia e as regiões autónomas

Alguns defendem a Europa das regiões como alternativa à Europa assente nos Estados, perspectiva que o PCP tem afastado. Entretanto, as regiões são uma realidade, sendo vários os países que têm mais do que um tipo de regiões no seu território, como é o caso português, em que existem regiões político-administrativas nos Açores e na Madeira e está previsto que existam no continente regiões administrativas, ou regiões-autarquias, de natureza diferente.

A revisão, porém, adoptou soluções desequilibradas em relação às primeiras e, deste ponto de vista, quase ignorou as segundas, apesar de estarem em aberto também problemas a este nível que têm a ver com a integração comunitária. A única preocupação da revisão, porém, parece ter sido a de criar dificuldades às regiões do Continente.

Como uma das principais inovações neste domínio é de referir o facto de entre os poderes das regiões autónomas passar a constar o de «pronunciar-se, por sua iniciativa ou sob consulta dos órgãos de soberania, sobre as questões da competência destes que lhes digam respeito, bem como, em matérias do seu interesse específico, na definição das posições do Estado português no âmbito do processo de construção europeia»; «refira-se ainda a competência de «participar no processo de construção europeia mediante representação nas respectivas instituições regionais e nas delegações envolvidas em processos de decisão comunitária, quando estejam em causa matérias do seu interesse específico».

Quer um caso, quer noutro, será essencial a determinação do tão controvertido conceito de «interesse específico», matéria em que a revisão constitucional também é relevante. É questão de grande complexidade, que não é adequado analisar aqui.

Noutro plano, verificou-se uma espécie de mimetismo entre a terminologia comunitária e a que agora foi adoptada pela Constituição portuguesa: como a CE designa as regiões dos Açores e da Madeira, as Canárias, e dos «departamentos do ultramar» francês como «regiões ultraperiféricas» (terminologia inserida no Tratado de Amsterdão) a revisão constitucional transpôs esta categoria para a Constituição portuguesa, como se esta tivesse que copiar a mesma terminologia (recorde-se que o PCP já propôs oportunamente, como alternativa, o conceito de «região atlântica»). Assim, por exemplo entre as tarefas fundamentais do Estado passa a aparece a de «promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta, designadamente, o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira».

O Banco de Portugal

O Banco de Portugal, nos termos da nova disposição aprovada (artigo 102º), é o «banco central nacional e exerce as suas funções nos termos da lei e das normas internacionais a que o Estado português se vincule».

Basta comparar a actual redacção com a redacção do artigo 105º até à presente revisão para apreender a natureza da alteração introduzida: «O Banco Portugal, como banco central nacional, colabora na definição e execução das políticas monetária e financeira e emite moeda, nos termos da lei». Esta redacção já era tida por muitos — praticamente por todos os constitucionalistas — como compatível com a moeda única (tanto mais que foi introduzida na revisão feita para viabilizar a ratificação do Tratado de Maastricht). Com efeito, os bancos centrais dos Estados membros de acordo com este Tratado poderão emitir moeda, mas só metálica, e com aprovação do Banco Central Europeu quanto ao seu montante (artigo 105º A/2).

O PS e PSD, porém, não quiseram deixar dúvidas: o que importa é pura e simplesmente cumprir as normas «a que o Estado português se vincule». Afinal, se a intenção do Estado português é a subordinação profunda, para quê manter a referência às funções que ainda eram enumeradas no artigo 105º?

O que é mais curioso é que parece líquida que a redacção que estava consagrada era compatível com a moeda única. Agora, já nem preocupações cosméticas são preservadas...

Contradições

Num projecto de resolução recentemente apresentado na Assembleia da República o PSD usava o conceito de Direito Constitucional Comunitário. E o PS, que já tem usado a mesma expressão, aprovou essa resolução, no quadro do bloco central que os dois partidos constituem em matéria de projecto neoliberal e monetarista para a Europa, tal como constituíram um bloco na revisão constitucional. Este facto é aparentemente técnico, mas tem uma vertente política: é que o poder constituinte implica a «competência das competências» (o poder de dizer quem exerce cada uma das competências). Ora, este poder é do Estado soberano e, portanto, só este é (deve ser) titular do poder constituinte.

Curiosamente, entretanto, o PS e o PSD recusaram uma proposta (da autoria inicial do Professor Jorge Miranda) que fazia depender a transferência do exercício de competências dos Estados para a união europeia da existência de uma maioria de dois terços.

Estas, entre muitas outras, serão questões relativamente secundárias face aos grandes problemas que se colocam nesta revisão. Mas não deixam de reflectir uma atitude, que vai no mesmo sentido fundamental: não enfrentar, ou enfrentar insuficientemente, os problemas reais, tratar mal, em muitos casos, as questões existentes, procurar caminhos para degradar a democracia.

Luís Sá